ЗАПЕРЕЧЕННЯ на касаційну скаргу КМДА щодо постанови ОАС м. Києва у справі 8/131.

 
 

ЗАПЕРЕЧЕННЯ на касаційну скаргу КМДА щодо постанови ОАС м. Києва у справі 8/131.

Йдеться про постанову ОАС м. Києва від 24.01.2008 р. та ухвалу КААС від 09.01.2009 р. у справі за позовом ОСББ «Престиж» до КМДА про визнання протиправними та скасування розпоряджень від 30.05.2007 р. №№ 640-643.



Вищий адміністративний суд України,
вул. Московська, 8, м. Київ, 01010
Суддя Чалий С.Я.

Позивач –
ОСББ «Престиж», вул. Б. Гмирі, м. Київ, 02140

Відповідач (Апелянт) –
Київська міська державна адміністрація,
вул. Хрещатик, 36, м. Київ, 01001

Представник позивача –
Куля Віктор Іванович, вул. Боткіна, 4, кв. 18,
м. Київ, 03055, тел. 457-40-72, http://gro-za.io.ua

23 лютого 2009 р.

ЗАПЕРЕЧЕННЯ
на касаційну скаргу Київської міської державної адміністрації (КМДА) на постанову Окружного адміністративного суду (ОАС) м. Києва від 24.01.2008 р. у справі № 8/131 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду (КААС) від 09.01.2009 р. № 22-а-14381/08 за позовом ОСББ «Престиж» до КМДА про визнання протиправними та скасування розпоряджень


Обставини справи:

Ухвалою судді Вищого адміністративного суду України Чалого С.Я. від 29 січня 2009 р. відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою КМДА на постанову ОАС м. Києва від 24.01.2008 р. та ухвалу КААС від 09.01.2009 р. у справі за позовом ОСББ «Престиж» до КМДА про визнання протиправними та скасування розпоряджень від 30.05.2007 р. № 640 «Про погодження тарифів на комунальні послуги з централізованого постачання холодної води і водовідведення холодної та гарячої води», № 641 «Про впорядкування розмірів тарифів на послуги з утримання будинків та прибудинкових територій та внесення змін до розпорядження КМДА від 19.05.2000 р. № 748», № 642 «Про встановлення та погодження тарифів на комунальні послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води», № 643 «Про затвердження тарифів на теплову енергію».

Цією ж ухвалою зупинене виконання постанови ОАС м. Києва від 24.01.2008 р. та ухвали КААС від 09.01.2009 р.

Як вбачається зі змісту касаційної скарги, скаржник не погоджується з судовими рішеннями обох попередніх інстанцій, вважає, що постанову та ухвалу прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, та просить їх скасувати і постановити нову ухвалу, якою відмовити в задоволенні адміністративного позову ОСББ «Престиж» до КМДА.

У касаційній скарзі всупереч приписам ст. 213 Кодексу адміністративного судочинства України при обґрунтуванні вимог особи, що подає касаційну скаргу, не зазначено конкретно, у чому полягає порушення норм матеріального чи процесуального права при розгляді справи у першій та апеляційних інстанціях, не вказані відповідні статті, пункти, підпункти Конституції, законів України, інших актів законодавства, якими встановлені норми матеріального права і яких не дотрималися суди при вирішенні справи, а також які саме приписи КАСУ були при цьому порушені.

Згідно з положеннями частини 3 ст. 2 КАСУ у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Аналіз матеріалів справи, у тому числі доказів, наданих учасниками процесу, їх пояснень та заперечень, інформації з доданих технічних носіїв з записами технічного фіксування судового процесу в обох інстанціях, дає підстави для висновку, що жодних порушень норм процесуального права адміністративні суди не допустили.

Тому у подальшому у цих запереченнях основна увага зосереджена на аналізі норм матеріального права, які повинні були застосовуватися, і дослідженні правильності чи неправильності їх застосування. При цьому ми виходимо з Конституційної норми, закріпленої у Статті 8 Основного Закону: «В Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.» А відповідно до статті 19 Конституції «Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.»

Однак, як встановлено судовими рішеннями, оспорювані розпорядження прийняті одноособово з перевищенням повноважень, підписані у формі розпоряджень КМДА і направлені на виконання Головою Київської міської державної адміністрації Черновецьким Леонідом Михайловичем.

Законом України "Про місцеві державні адміністрації" (ст. 18) зокрема визначено, що місцева державна адміністрація регулює ціни та тарифи за виконання робіт та надання житлово-комунальних послуг підприємствами, а також визначає і встановлює норми їх споживання, здійснює контроль за їх додержанням. Місцева державна адміністрація також (ст. 20) забезпечує обслуговування населення установами та організаціями житлово-комунального господарства незалежно від форм власності. Відповідно до ст. 41 того ж Закону голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством. Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій підлягають державній реєстрації у відповідних органах юстиції в установленому органом порядку і набирають чинності з моменту їх реєстрації (або пізніше).

Слід зазначити, що відповідно до пункту 3 статті 116 Конституції України проведення цінової політики у державі забезпечує Кабінет Міністрів України. Ці повноваження Кабінету Міністрів України передбачені і статтею 4 Закону України "Про ціни і ціноутворення". Зокрема, Кабінет Міністрів України визначає повноваження органів державного управління в галузі встановлення і застосування цін (тарифів), а також по контролю за цінами (тарифами).

Встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги, визначення виконавця житлово-комунальних послуг, управління об'єктами у сфері житлово-комунальних послуг, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, забезпечення населення житлово-комунальними послугами необхідних рівня та якості, укладання договорів з підприємствами різних форм власності на вироблення та/або виконання житлово-комунальних послуг Законом України "Про житлово-комунальні послуги" (ст. 7) віднесено до повноважень органів місцевого самоврядування, а не до державних адміністрацій.

Порядок формування цін/тарифів на житлово-комунальні послуги відповідно до ст. 31 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" визначає Кабінет Міністрів України, а органи місцевого самоврядування затверджують ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги в розмірі економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво.

Постановою КМУ від 12.07.2005 р. № 560 затверджений "Порядок формування тарифів на послуги з утримання будинків, споруд та прибудинкових територій". Розмір тарифів відповідно до п. 2 Порядку визначається по кожному будинку окремо, а відповідно до п. 3 – за умови прозорості усіх його складових з визначенням вартості кожної з них з розрахунку на 1 кв. метр загальної площі квартири. Розрахунок нормативних витрат регламентується п.п. 5-35 з відповідними формулами та визначенням складових частин.

Постановою КМУ від 10 липня 2006 р. № 955 затверджений "Порядок формування тарифів на виробництво, транспортування, постачання теплової енергії та послуги централізованого опалення і постачання гарячої води". Цей Порядок визначає механізм формування тарифів на виробництво, транспортування, постачання теплової енергії підприємствами сфери теплопостачання та надання послуг з централізованого опалення і постачання гарячої води. Зокрема, формування тарифів підприємствами, які здійснюють виробництво, транспортування та постачання теплової енергії здійснюється відповідно до річних планів виробництва, транспортування та постачання теплової енергії, економічно обґрунтованих планових витрат з урахуванням повної планової собівартості теплової енергії, до складу якої входять прямі матеріальні витрати, прямі витрати з оплати праці, інші прямі витрати, загальновиробничі витрати тощо. Річний план виробництва, транспортування та постачання теплової енергії готується на підставі укладених договорів купівлі-продажу теплової енергії. Калькулювання собівартості теплової енергії здійснюється у розрахунку на рік з поквартальною розбивкою та з урахуванням сезонних коливань. Аналогічно, формування тарифів на надання послуг з централізованого опалення підприємствами, що надають послуги, здійснюється на підставі річних планів надання відповідних послуг, які, у свою чергу складаються на підставі укладених договорів. Формування тарифів на надання послуг з централізованого постачання гарячої води здійснюється підприємствами, що надають відповідні послуги також на підставі річних планів, які в свою чергу складаються на підставі укладених договорів.

Постановою КМУ від 12.07.2006 р. № 959 затверджений "Порядок формування тарифів на послуги з централізованого водопостачання та водовідведення". Формування тарифів і у цьому випадку повинно здійснюватися підприємствами відповідно до річних планів виробництва і надання відповідних послуг, які розробляються окремо за видами послуг (водопостачання та/або водовідведення).
Постановою Кабінету Міністрів України від 27 лютого 2007 р. № 297 внесені наступні зміни до постанов Кабінету Міністрів України від 12 липня 2005 р. № 560, від 10 липня 2006 р. № 955, 12 липня 2006 р. № 959:
«2. Доповнити Порядок формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 12 липня 2005 р. № 560 розділом такого змісту: "Надання висновку щодо розрахунків економічно обґрунтованих планованих витрат з технічного обслуговування ліфтів. 37. Висновок щодо розрахунків економічно обґрунтованих планованих витрат, пов'язаних з технічним обслуговуванням ліфтів, надається Державною інспекцією з контролю за цінами або її територіальними органами в порядку, встановленому Мінекономіки."
3. Доповнити Порядок формування тарифів на виробництво, транспортування, постачання теплової енергії та послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 10 липня 2006 р. № 955, розділом IV такого змісту: "IV. Надання висновку щодо розрахунків економічно обґрунтованих планованих витрат, пов'язаних з виробництвом, транспортуванням, постачанням теплової енергії та наданням послуг з централізованого опалення і постачання гарячої води. 81. Висновок щодо розрахунків економічно обґрунтованих планованих витрат, пов'язаних з виробництвом, транспортуванням, постачанням теплової енергії, наданням послуг з централізованого опалення і постачання гарячої води, надається Державною інспекцією з контролю за цінами або її територіальними органами в порядку,встановленому Мінекономіки."
4. Доповнити Порядок формування тарифів на послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 12 липня 2006 р. № 959 , розділом IV такого змісту: "IV. Надання висновків щодо розрахунків економічно обґрунтованих планованих витрат, пов'язаних з наданням послуг з централізованого водопостачання та водовідведення. 42. Висновок щодо розрахунків економічно обґрунтованих планованих витрат, пов'язаних з наданням послуг з централізованого водопостачання та водовідведення, надається Державною інспекцією з контролю за цінами або її територіальними органами в порядку, встановленому Мінекономіки."»

Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено (ст. 10), що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Виконавчими органами (ст. 11) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади – також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. У ст. 28 Закону визначено, що до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать зокрема встановлення в порядку і в межах, визначених законодавством, тарифів щодо оплати побутових, комунальних, транспортних та інших послуг, які надаються підприємствами та організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади, а також погодження в установленому порядку цих питань з підприємствами, установами та організаціями, які не належать до комунальної власності. Стаття 51 цього Закону визначає, що виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті ради є виконавчий комітет ради. Виконавчий комітет ради є підзвітним та підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади – також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Відповідно до ст. 59 Закону рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень на її пленарному засіданні голосуванням.

Рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення (або пізніше). Виконавчий комітет в межах своїх повноважень приймає рішення на його засіданні більшістю голосів і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування доводяться до відома населення. Перелічені норми законодавства узгоджуються з нормами Конституції України. Так, відповідно до ст. 144 Конституції органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення (а не розпорядження), які у разі їх невідповідності Конституції чи законам Країни зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Законом України "Про столицю України – місто-герой Київ" передбачено (ст. 10), що Київська міська та районні в містах ради мають власні виконавчі органи, які утворюються відповідними радами, підзвітні та підконтрольні відповідним радам. Прикінцевими положеннями до Закону (ч. 2) визначено, що міська та районні в місті Києві ради протягом місяця після набрання чинності цим Законом вирішують питання щодо формування власних виконавчих органів на базі відповідних державних адміністрацій, які паралельно виконують функції державної виконавчої влади.

Отже, чинними актами цивільного законодавства у сфері надання житлово-комунальних послуг закріплена юридично обов'язкова можлива поведінка суб'єктів владних повноважень – органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування в м. Києві.

Перелічимо ці органи – суб'єкти нормотворчої діяльності м. Києва та їх повноваження у сфері формування та затвердження тарифів на житлово-комунальні послуги.
1) Київська міська рада. Приймає нормативні документи у формі рішень голосуванням депутатів на пленарному засіданні ради. Рішення підписує міський голова та оприлюднює. Рішення набирає чинності з дня офіційного оприлюднення (або пізніше). Встановлює ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги, визначає виконавців житлово-комунальних послуг, укладає договори на вироблення та/або виконання житлово-комунальних послуг. Рішення не підлягають державній реєстрації.
2) Виконавчий орган Київської міської ради на базі Київської міської державної адміністрації, яка паралельно виконує функції державної виконавчої влади. Підзвітний і підконтрольний раді, що його утворила. По аналогії з виконавчим комітетом рад інших міст України, виконавчий орган Київради приймає рішення на своєму засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету, яке підписується міським головою. Виконавчий орган може затверджувати тарифи на комунальні послуги лише для підприємств комунальної власності, для інших – лише погоджувати. Рішення не підлягають державній реєстрації.
3) Київська міська державна адміністрація, крім функцій виконавчого органу Київради, паралельно виконує функції місцевого органу виконавчої влади. Регулює ціни та тарифи на житлово-комунальні послуги, встановлює норми їх споживання, здійснює контроль за їх додержанням.
4) Київський міський голова підписує рішення виконавчого органу Київради, які не підлягають державній реєстрації в органах юстиції.
5) Голова Київської міської державної адміністрації, який одночасно є міським головою, одноособово видає нормативно-правові акти у виді розпоряджень, які підлягають державній реєстрації в органах юстиції.
Тепер залишилося визначити юридично-правову природу оспорюваних актів.

Усі оспорювані розпорядження КМДА видані від імені Київської міської державної адміністрації без жодних застережень щодо використаних повноважень виконавчого органу Київради, який має право приймати рішення, а не розпорядження. Проте, навіть якби такі застереження були сформульовані, розпорядження не є рішеннями, і немає доказів про те, що вони приймалися у спосіб, встановлений законодавством, а саме на засіданні виконавчого органу більшістю голосів від загального складу виконавчого органу. В дійсності спірні розпорядження підписані одноособово головою Київської міськдержадміністрації без застережень щодо використання повноважень міського голови, як очільника органу місцевого самоврядування.

Таким чином, слід вважати доведеним наявність перевищення повноважень Головою КМДА при підписанні та намаганні ввести в дію з 1 грудня 2006 р. перелічені вище розпорядження щодо розмірів плати за житлово-комунальні послуги.

Іншою підставою для визнання недійсними зазначених розпоряджень є відсутність їх державної реєстрації в органах юстиції.

Указом Президента України "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" установлено, що з 1 січня 1993 року нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю, і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації. Державну реєстрацію нормативно-правових актів Київської міської державної адміністрації здійснює Київське міське управління юстиції. Нормативно-правові акти набувають чинності через 10 днів після їх реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку надання їм чинності. Державна реєстрація провадиться в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до ст. 41 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.

Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій підлягають державній реєстрації у відповідних органах юстиції в установленому органом порядку і набирають чинності з моменту їх реєстрації, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731 затверджено Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи і законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. Згідно з Положенням державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду, якщо вони, зокрема, зачіпають соціально-економічні та інші права, свободи й законні інтереси громадян. Дво- або трикратне підвищення цін і тарифів на житлово-комунальні послуги, встановлене оскаржуваними розпорядженнями, без сумніву зачіпає соціально-економічні права громадян, проте Голова КМДА вирішив оприлюднити та ввести в дію ці розпорядження з 1 грудня 2006 р. без проходження процедури державної реєстрації в міському управлінні юстиції, як це передбачено Указом Президента України та Положенням (абзац 4 пункту 6 із змінами, внесеними згідно з постановою КМУ № 1440 від 28.10.2004 р.).
Не викликає сумнівів і та обставина, що у разі спроби затвердити нові тарифи на житлово-комунальні послуги рішенням Київради цієї мети міському голові Черновецькому Л.М. не вдалося б досягти по причині необґрунтованості 2-3-кратного їх підвищення, відсутності відповідних розрахунків з боку виконавців послуг, порушення вимог законодавства щодо порядку формування відповідних тарифів. Ця ж обставина ставить під сумнів можливість державної реєстрації розпоряджень і у міському управлінні юстиції. Очевидно тому голова КМДА вирішив проігнорувати норми законодавства та перевищити власні повноваження, не зважаючи на наслідки. Єдиним наслідком такого роду діяльності може бути лише загальний супротив з боку споживачів та звернення з позовом до суду про скасування незаконних розпоряджень, що на даний час і відбувається.

Нижче перелічені інші порушення законодавства головою КМДА, які стосуються недотримання встановлених порядків формування тарифів на окремі види житлово-комунальних послуг.

Постановою КМУ від 12.07.2005 р. № 560 затверджений Порядок формування тарифів на послуги з утримання будинків, споруд та прибудинкових територій. Розмір тарифів відповідно до п. 2 Порядку визначається по кожному будинку окремо, а відповідно до п. 3 – за умови прозорості усіх його складових з визначенням вартості кожної з них з розрахунку на 1 кв. метр загальної площі квартири. Розрахунок нормативних витрат регламентується п.п. 5-35 з відповідними формулами та визначенням складових частин.

Проте, порушуючи зазначений Порядок, Голова КМДА спочатку підписав розпорядження № 1574 від 30 жовтня 2006 р. "Про впорядкування розмірів квартирної плати та плати за утримання будинків та прибудинкових територій", яким встановлений коефіцієнт підвищення в розмірі 3,43 по відношенню до розмірів, встановлених раніше розпорядженням КМДА від 19.05.2000 р. № 748, і яке також не відповідає вказаному Порядку. А потім видав оскаржуване розпорядження № 641 з аналогічною назвою. Важливо відмітити принципову різницю у вирішенні питання про розміри плати за послуги з утримання будинків, а саме, Порядок встановлює формування і затвердження тарифу індивідуально по кожному будинку, в той час, коли розпорядженням КМДА передбачені однакові тарифи для усіх будинків у м. Києві з невеликими відмінностями залежно від поверховості та інженерного оснащення, без забезпечення прозорості та визначення фактичної вартості кожної складової частини тарифу.

Оскільки постанова КМУ відповідно до ч. 4 ст. 4 Цивільного Кодексу України відноситься до категорії актів цивільного законодавства, то вона має вищу юридичну силу перед нормативно-правовими актами органів виконавчої влади нижчого рівня, а тому розпорядження КМДА № 1574 слід визнати невідповідним законодавству не лише з процесуальних міркувань, а і по суті, оскільки у даному випадку порушені норми матеріального права, а голова КМДА допустив у своїй нормотворчій діяльності перевищення повноважень. Після цього, скасовуючи це розпорядження наступним розпорядженням № 642, голова КМДА безпідставно вніс зміни до розпорядження КМДА від 19.05.2000 р. № 748, зареєстрованого у Київському міському управлінні юстиції 19.05.2000 р. за № 54/246.

Відповідно до "Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 р. № 731, зміни і доповнення, внесені до нормативно-правового акта, підлягають державній реєстрації в порядку, встановленому цим Положенням. Причому, у разі внесення змін, доповнень, орган, що видав нормативно-правовий акт, зобов'язаний внести до нього відповідні зміни, доповнення або визнати його таким, що втратив чинність. Оскільки таким органом може бути лише Київська міська державна адміністрація, як видавець розпорядження № 748, то наступні розпорядження, якими вносяться зміни до розпорядження № 748, а саме, розпорядження № 1574 та № 141, підлягають державній реєстрації в обов'язковому порядку, інакше згідно з Положенням вони вважаються такими, що не набрали чинності і не можуть бути застосовані.

Інше розпорядження № 1575 "Про затвердження тарифів на теплову енергію", яке передувало оскаржуваному розпорядженню № 643, суперечить "Порядку формування тарифів на виробництво, транспортування, постачання теплової енергії та послуги централізованого опалення і постачання гарячої води", затвердженому постановою КМУ від 10 липня 2006 р. № 955. Зокрема, цей Порядок передбачає формування тарифів підприємствами, які здійснюють виробництво, транспортування та постачання теплової енергії з урахуванням повної планової собівартості теплової енергії, до складу якої входять прямі матеріальні витрати, прямі витрати з оплати праці, інші прямі витрати, загальновиробничі витрати тощо. Розміри індивідуальних складових кожної статті витрат у грошовому виразі визначаються за встановленими Положенням формулами. Однак, жодних розрахунків у підтвердження тарифів, запроваджених розпорядженням № 1575, відповідач у своєму розпорядженні не надав. Свідченням волюнтаристського підходу у даному випадку є встановлення однакових тарифів для усіх виробників теплової енергії, хоч за логікою та механізмом формування тарифів такий підхід є недопустимим. Дійсно, собівартість продукції у різних виробників не може бути однаковою, оскільки вони знаходяться у різних умовах господарювання. Це стосується і найбільш потужних виробників, у тому числі АЕК "Київенерго" та Дарницької ТЕЦ, перелічених у розпорядженні. Оскаржуване розпорядження № 643 не усунуло зазначених порушень норм права з боку КМДА.

Розпорядження № 1576 "Про погодження тарифів на комунальні послуги з централізованого постачання холодної води і водовідведення холодної та гарячої води" суперечить "Порядку формування тарифів на послуги з централізованого водопостачання та водовідведення", затвердженому постановою КМУ від 12.07.2006 р. № 959. Формування тарифів і у цьому випадку повинно здійснюватися на підставі калькулювання собівартості послуг з централізованого водопостачання та водовідведення. Однак у підтвердження законності підвищення тарифів на водопостачання в 2 рази, а на водовідведення – у 4 рази розпорядження не містить жодних доказів, крім міркувань загального характеру. У подальшому, оспорюваним розпорядженням № 640 з аналогічною назвою зазначені порушення норм права з боку КМДА не були усунуті.

Іншим розпорядженням – № 1577 "Про встановлення та погодження тарифів на комунальні послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води" – запроваджені тарифи, які відрізняються від попередніх в 3 рази, однак ніяких розрахунків у підтвердження обґрунтованості такого підвищення, всупереч "Порядку формування тарифів на виробництво, транспортування, постачання теплової енергії та послуги централізованого опалення і постачання гарячої води", затвердженому постановою КМУ від 10 липня 2006 р. № 955, не надано. З таким же успіхом можна було б затвердити і 10-кратне підвищення тарифів. Крім того, тарифи не диференційовані по виробникам, що недопустимо з огляду на наявність значної кількості будинків з автономними даховими або вбудованими газовими котельнями, де відсутні такі складові частини собівартості, як компенсація втрат у зовнішніх теплових мережах, а також витрат на транспортування у подібних мережах. Зокрема, у будинках, де застосовані енергозберігаючі технології, при наявності автономних котелень на газовому паливі, непродуктивні втрати теплової енергії відсутні, проте розпорядження № 1577 передбачає розповсюдження підвищених тарифів і на такі будинки.
Крім того, не враховано, що значна кількість мешканців багатоквартирних будинків встановила квартирні лічильники теплової енергії, для яких всупереч постанові КМУ від 21.07.2005 р. № 630 тариф на одиницю теплової енергії взагалі не визначений оспорюваним розпорядженням. Як показав досвід, обсяг фактично спожитої теплової енергії за лічильником приблизно в 2 рази менший, ніж за нормативами. Оскільки розпорядження не містить тарифів на випадок наявності автономного джерела опалення та у разі встановлення квартирних лічильників тепла, виникає правова колізія, яку можна вирішити лише шляхом скасування незаконного розпорядження № 1577. Дійсно, Правилами надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення, затвердженими постановою КМУ від 21.07.2005 р. № 630, передбачено, що справляння плати за нормативами (нормами) споживання при наявності квартирних засобів обліку без урахування їх показань не допускається (п. 10 Правил), за винятком, коли виникають сумніви щодо правильності показань, але й цей випадок врегульований Правилами (п. 16) без застосування нормативів (норм) споживання. Виконавець і споживач не мають права відмовлятися від врахування показань засобів обліку (останнє речення п. 10 Правил). Зазначені обставини знайшли своє підтвердження у рішенні Солом'янського районного суду від 19 січня 2006 р. по справі № 2-464-1/05, на підставі якого був виданий виконавчий лист про стягнення на користь заявника зайво сплачених коштів за послуги з теплопостачання на суму 3407 грн. 19 коп., як різницю між тарифом Київенерго та собівартістю опалення квартири автономною будинковою даховою котельнею (з урахуванням 12-відсоткової рентабельності). Рішення суду фактично виконане повністю. Однак, оспорюване розпорядження № 642 не усунуло недоліки свого попередника.

За таких обставин виправдання відповідача, наведені у касаційній скарги, щодо зворотну дію у часі спірних розпоряджень, виданих 30.05.2007 р., але введених в дію з 01.12.2006 р., є безпідставними. Оскільки розпорядженнями №№ 1574, 1575, 1576, 1577 були незаконно встановлене підвищення тарифів на житлово-комунальні послуги в 3-3,5 рази, то зменшення росту тарифів до 1,8-2 разів у розпорядженнях №№ 640, 641, 642, 643, як підстава для їх застосування у зворотному часі, не може виправдовуватися посиланнями на пом’якшення відповідповідальності особи, яка споживає ці послуги. Крім того, слід додати, що тарифи, встановлені розпорядженнями №№ 1574-1577, були скасовані розпорядженнями від 12 лютого 2007 р. №№ 140-141, вони були викладені у новій редакції, а зайво нараховані кошти повернені. Отже, станом 12 лютого 2007 р. вже не були чинними тарифи, підвищені в 3-3,5 рази.

Відсутність державної реєстрації оскаржуваних розпоряджень створила правові колізії з раніше зареєстрованими Київським міським управлінням юстиції в установленому законодавством порядку наступними розпорядженнями КМДА:

- від 19.01.2001 №63 "Про встановлення тарифів на послуги водопостачання та водовідведення", зареєстроване в Київському міському управлінні юстиції 24.01.2001 за № 6/308;
- від 08.02.2001 № 216 "Про встановлення тарифів на теплову енергію виробництва відомчих котелень", зареєстроване в Київському міському управлінню юстиції 16.02.2001 за № 11/313;
- від 20.06.2002 № 1245 "Про встановлення тарифів на виробництво теплової енергії та житлово-комунальні послуги для населення", зареєстроване в Київському міському управлінні юстиції 27.06.2002 за №46/429;
- від 14.10.2003 № 1907 "Про внесення змін та доповнень до розпорядження Київської міської адміністрації від 20.06.2002 № 1245", зареєстроване в Київському міському управлінню юстиції 30.10.2003 за №72/558;
- від 10.12.2004 № 2249 "Про внесення змін до розпорядження Київської міської державної адміністрації від 20,06.2002 № 1245", зареєстроване в Київському міському управлінню юстиції 28.12.2004 за № 63641;
- від 05.08.2002 № 1571 "Про встановлення тарифів на виробництво теплової енергії", зареєстроване в Київському міському управлінню юстиції 09.08.2002 за № 57/440;
- від 28.08.2002 № 1679 "Про встановлення тарифів на комунальні послуги", зареєстроване в Київському міському управлінню юстиції 13.09.2002 за №69/452;
- від 28.08.2002 № 1680 "Про встановлення тарифів на послуги з водопостачання та водовідведення", зареєстроване в Київському міському управлінню юстиції 30.08.2002 за № 66/449;
- від 27.03.2003 № 499 "Про затвердження Переліку споживачів послуг з водопостачання та водовідведення", зареєстроване в Київському міському управлінню юстиції 08.04.2003 за № 25/511;
- від 02.06.2003 № 944 "Про встановлення тарифів на виробництво теплової енергії", зареєстроване в Київському міському управлінню юстиції 10.06.2003 за №40/526;
- від 04.07.2003 № 1224 "Про доповнення Переліку споживачів послуг з водопостачання та водовідведення", зареєстроване в Київському міському управлінню юстиції 11.07.2003 за №48/534;
- від 12.11.2003 № 2099 "Про встановлення тарифів на послуги з водовідведення", зареєстроване в Київському міському управлінні юстиції 21.11.2003 за № 82/568;
- від 14.10.2003 № 1907 "Про внесення змін та доповнень до розпорядження Київської міської адміністрації від 20.06.2002 № 1245", зареєстроване в Київському міському управлінню юстиції 30.10.2003 за №72/558;
- від 10.12.2004 № 2249 "Про внесення : змін до розпорядження Київської міської державної адміністрації від 20.06.2002 № 1245", зареєстроване в Київському міському управлінню юстиції 28.12.2004 за №63641;
- від 15.05.2000 № 748 "Про встановлення розмірів квартирної плати та плати (для приватних квартир) за утримання будинків і при будинкових територій в м. Києві", зареєстровано в Київському міському управлінні юстиції 19.05.2000 за № 54/246;
- від 28.08.2002 № 1678 "Про внесення змін та доповнень до розпорядження Київської міської державної адміністрації від 15.05.2000 № 748", зареєстроване в Київському міському управлінні юстиції 02.09.2002 за №67/450;
- від 16.03.2004 № 402 "Про внесення змін до приміток до Розмірів квартирної плати та плати (для приватних квартир) за утримання будинків та прибудинкових територій, встановлених розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 15.05.2000 № 748", зареєстроване в Київському міському управлінні юстиції 22.03.2004 за №23/601.

На дату ухвалення постанови ОАС м. Києва від 24.01.2008 р. у справі № 8/131 перелічені розпорядження суб'єктом нормотворчої діяльності не визнані такими, що втратили чинність, і не були скасовані Київським міським управлінням юстиції, а отже, залишалися чинними.

Перелічені розпорядження втратили чинність лише на підставі розпорядження КМДА від 18.04.2008 р. № 578, зареєстрованого в Головному управлінні юстиції у місті Києві 15 травня 2008 року за № 12/778. Форма цього нормативно-правового акту і спосіб його прийняття не відрізняється від розпоряджень КМДА №№ 640, 641, 642, 643, однак останні не подавалися на державну реєстрацію, що створює додаткові юридичні колізії.

Крім того, розпорядження від 19.05.2000 № 748 «Про встановлення розмірів квартирної плати та плати (для приватних квартир) за утримання будинків і прибудинкових територій в м. Києві», зареєстроване в Київському міському управлінні юстиції 19.05.2000 за №54/246, не скасоване повністю, а лише визнаний нечинним пункт 2 розпорядження “Про встановлення розмірів тарифів на послуги з утримання будинків та прибудинкових територій в м.Києві” від цієї ж дати, якого насправді не існувало і не існує.

Слід також зазначити, що Указом Президента України від 20 листопада 2008 р. № 1058/2008, скасовані розпорядження КМДА від 30 жовтня 2008 р. №№ 1487, 1488, 1489 про погодження та затвердження тарифів на комунальні послуги для бюджетних установ та суб’єктів господарювання. Крім того, Указом Президента України від 24 грудня 2008 року№ 1199/200, скасовані нові розпорядження розпорядження голови Київської міської державної адміністрації від 27 листопада 2008 року: № 1661 "Про погодження тарифів на комунальні послуги з централізованого постачання холодної води і водовідведення холодної та гарячої води для бюджетних установ та інших споживачів" та № 1662 "Про затвердження тарифів на теплову енергію, встановлення та погодження тарифів на комунальні послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води для бюджетних установ та інших споживачів". Підстави для скасування ті ж самі – перевищення повноважень голови КМДА щодо встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги, а також порушення вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" щодо строку оприлюднення проектів регуляторних актів, одержання зауважень і пропозицій до них (стаття 9), щодо погодження проектів регуляторних актів із спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань державної регуляторної політики або його територіальними органами (стаття 21,) а також неможливості прийняття або схвалення регуляторного акта, якщо щодо проекту такого регуляторного акта спеціально уповноваженим органом або його територіальним органом було прийнято рішення про відмову в його
погодженні (стаття 25).

Зокрема, Указом Президента України № 1058/2008 «Про скасування рішень голови київської міської державної адміністрації» встановлено, що всупереч ст. 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», яка визначає актами місцевих державних адміністрацій розпорядження голови місцевої державної адміністрації та накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів, спірне рішення оформлене як розпорядження КМДА.

Оскільки спірні розпорядження не узгоджені з вимогами Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», то слід дійти висновку про порушення КМДА щн однієї важливої норми матеріального права. Цим Законом передбачено (ст. 5) забезпечення здійснення державної регуляторної політики, що включає: встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення відстежень результативності регуляторних актів; підготовку аналізу регуляторного впливу; планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю; відстеження результативності регуляторних актів; перегляд регуляторних актів; систематизацію регуляторних актів; недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти; викладення положень регуляторного акта у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта; оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності.

Підготовка аналізу регуляторного впливу регламентується у ст. 8 Закону. Стосовно кожного проекту регуляторного акта до оприлюднення його розробником готується аналіз регуляторного впливу з метою одержання зауважень та пропозицій. Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв'язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв'язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб'єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб'єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта; визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

Стаття 9 Закону передбачає оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Стаття 36 Закону встановлює особливості прийняття регуляторних актів органами та посадовими особами місцевого самоврядування. Регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений. У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

Відповідно до ст. 33 Закону у разі внесення на розгляд засідання виконавчого органу ради чи внесення на затвердження сільським, селищним, міським головою проекту регуляторного акта без аналізу регуляторного впливу цей проект повертається його розробникові на доопрацювання.

Однак, у своїй касаційній скарзі голова КМДА не звернув уваги на ці норми права і не надав доказів про наявність аналізу регуляторного впливу проектів зазначених розпоряджень перед їх внесенням на засідання виконавчого органу ради чи внесенням на затвердження міським головою, хоч ст. 71 КАСУ покладає обов’язок доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Наведені докази свідчать про незадовільну нормотворчу діяльність КМДА у сфері житлово-комунальних послуг, яка приводить до систематичних порушень прав споживачів і потребує контролю з боку вищестоячих органів влади та/або вирішення питання про скасування нормативно-правових актів, прийнятих з порушенням законодавства.

Додаткові обставини, що не потребують доказування:

1. Постановою Шевченківського районного суду м. Києва від 25.05.2006 р. у справі № 2а-1405/06 визнано невідповідним законодавству та скасовано рішення Київської міської ради від 24 листопада 2005 року № 427/2888 "Про визначення виконавців житлово-комунальних послуг у житловому фонді комунальної власності територіальної громади м. Києва", яким зокрема суб'єкт оскарження незаконно визначив виконавцями відповідних послуг ВАТ "АК "Київводоканал", АК "Київенерго", ЗАТ "Дарницька ТЕЦ" та інших виробників теплової енергії; з централізованого постачання гарячої води - власників теплових пунктів та інших юридичних осіб, яким ці пункти передані в управління, повне господарське відання володіння або користування (житлові організації та АЕК). Тому оскаржувані розпорядження винесені в умовах невизначеності суб’єктів господарювання, які мали право звернутися до КМДА з пропозиціями про встановлення, погодження чи затвердження тарифів.
2. Постановою Шевченківського районного суду м. Києва від 05 липня 2007 року у справі №2а-166/2007 за позовом Кулі Віктора Івановича до Голови Київської міської державної адміністрації Черновецького Леоніда Михайловича, Київської міської державної адміністрації про скасування розпоряджень розпорядження Київської міської державної адміністрації №641 від 30.05.2007 року «Про впорядкування розмірів тарифів на послуги з утримання будинків та прибудинкових територій та внесення змін до Розпорядження Київської міської державної адміністрації від 19.05.2000 року №748» скасоване. Постанова набрала чинності під час розгляду скарг у справі № 22-а-14381/08 у апеляційній інстанції на постанову № 8/131 суду першої інстанції.
3. Законом України «Про теплопостачання» (стаття 20) встановлені загальні засади формування тарифів на теплову енергію. Відповідно до цієї статті Тарифи на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії затверджуються органами місцевого самоврядування, крім теплової енергії, що виробляється суб'єктами господарювання, що здійснюють комбіноване виробництво теплової і електричної енергії та/або використовують нетрадиційні та поновлювані джерела енергії, на підставі розрахунків, виконаних теплогенеруючими, теплотранспортуючими та теплопостачальними організаціями за методиками, розробленими центральним органом виконавчої влади у сфері теплопостачання. Регулювання тарифів на теплову енергію, що виробляється теплоелектроцентралями, іншими установками з комбінованим виробництвом електричної і теплової енергії, здійснюється Національною комісією регулювання електроенергетики (НКРЕ) України. Оскільки обидва суб’єкти господарювання – АК „Київенерго” та ЗАТ „ЕК „Укр-Кан Пауер” (АК „Дарницька ТЕЦ”) виробляють теплову енергію комбінованим способом, на теплоелектроцентралях, то КМДА не має підстав перебирати повноваження органу виконавчої влади вищого рівня – НКРЕ та затверджувати тарифи на виробництво теплової енергії, зокрема розпорядженням № 643.

Висновок

Частина 8 ст. 171 КАС України передбачає право суду визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили.

Частиною 2 ст. 71 КАС України обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень покладається на відповідача, а ч. 4 тієї ж статті зобов'язує суб'єкта владних повноважень подати до суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі. У разі невиконання цього обов'язку суд витребовує названі документи та матеріали. До зазначених документів слід віднести розрахунки собівартості послуг з утримання будинків, споруд та прибудинкових територій по кожному будинку окремо з визначенням кожної складової частини у відповідності до Порядку, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 12.07.2005 р. № 560, а також розрахунки підприємств – виконавців послуг, передбачені постановами Кабінету Міністрів України від 10.07.2006 р. № 955 та від 12.07.2006 р. № 959 відповідно до затверджених цими постановами Порядків формування тарифів та наведеним у них формулами.

Оскаржувані акти є незаконними, тому, що не відповідають переліченим вище нормам законодавства та постанові суду про скасування рішення Київради № 477/2888. Отже, є всі підстави вважати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 24.01.2008 р. у справі № 8/131 за позовом ОСББ «Престиж» до Київської міської державної адміністрації про визнання протиправними та скасування розпоряджень законодавчо обґрунтованою. Підстав для її скасування не існує.

На підставі викладеного вище, керуючись положеннями ст. 224 КАС України, прошу Вищий адміністративний суд України:

Касаційну скаргу КМДА у зазначеній справі залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 24.01.2008 р. у справі № 8/131 за позовом ОСББ «Престиж» до Київської міської державної адміністрації про визнання протиправними та скасування розпоряджень, та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 09.01.2009 р. у справі № 22-а-14381/08 залишити без змін.


Додаток: копія довіреності на представництво інтересів позивача у суді.


Представник ОСББ «Престиж» Куля В.І.


Создан 22 фев 2009



  Комментарии       
Имя или Email


При указании email на него будут отправляться ответы
Как имя будет использована первая часть email до @
Сам email нигде не отображается!
Зарегистрируйтесь, чтобы писать под своим ником
 
Продвижение Вашего Бизнеса в Интернете. Компания Maklen
Офіційний сайт Солом'янської районної у м.Києві адміністрації